EPR在電子廢物管理中的應用

摘要:指出電子廢物具有商品性、外部性、公共物品三個經濟學屬性，以及在市場條件下上述屬性所帶來的市場失靈問題。研究瞭延伸生產者責任的理念、框架和種類，總結瞭電子廢物延伸生產者責任制度的兩種執行方式。借鑒國外先進經驗、針對我國實際現狀，提出瞭分階段完善我國電子廢物管理體制的政策建議。

關鍵詞:電子廢物,經濟學屬性,延伸生產者責任,責任執行方式

科技的進步、電子工業的迅猛發展不斷改善著人們的工作與生活，與此同時，由於電子廢物處理不當所引致的資源浪費與環境負荷增大也越來越受到世界各國的高度重視。為促進電子廢物的循環利用與環境保護，許多發達國傢與地區相繼通過立法來確立延伸生產者責任制度，確定電子廢物回收處理的責任主體，並通過制定廢舊傢電及電子產品回收處理基金來推動電子廢物資源再生產業的市場化、企業化運作，以達到規范電子廢物的回收處理處置，實現電子廢物的無害化、資源化循環利用。

1 電子廢物及其經濟學屬性

電子廢物（Waste from Electrical and Electronic Equipment, WEEE），是指廢棄的電子電器產品、電子電氣設備及其廢棄的零部件、元器件。包括工業電子廢物和生活電子廢物（日常生活或者為日常生活提供服務的活動中廢棄的電子電器產品或者電子電氣設備）[1]。電子廢物的本質特征就在於它的“廢棄性”，即被其持有者或產生者所拋棄或者放棄。

1.1 電子廢物的本質特性

電子產品所具備的各項功能就是電子產品的使用價值，當一件電子產品喪失瞭其應具有的功能時，也就失去瞭它的使用價值。

電子產品還具有利用價值，即電子產品喪失其使用價值後用做它途所帶來的可用貨幣衡量的和不可用貨幣衡量的收益。判斷一件電子產品是否是電子廢物，關鍵在於是否被其持有者或產生者所放棄或者拋棄。筆者認為，電子廢物就是被其持有者或產生者拋棄或者放棄的電子電氣設備、電子電器產品，無論該設備或產品是否尚具有使用價值或利用價值。

1.2 電子廢物的特點及危害

隨著電子工業和信息產業的飛速發展以及各種工業、傢用電子產品的迅速普及，電子廢物的數量也在高速增長。據一項代表歐盟委員會的研究預測，27個歐盟成員國2005年的電子廢物產生量為1030萬噸（約占全世界電子廢物產生總量的1/4），以每年2.5%～2.7%的速度增長，到2020年將會產生1230萬噸電子廢物[2]。

電子廢物還會造成環境污染。電子廢物中含有大量的有毒有害物質，主要涉及兩大類：一是含鹵素阻燃劑。主要存在於塑料電線皮、外殼、線路板基板等材料中，作用是為瞭防止電路短路引起這些材料著火。1973年發生在美國Massachusetts州的聚溴聯笨（PBB）污染事件，使人們進一步認識到電子廢物對環境和健康的危害性[3]。二是重金屬，包括汞、鎳、鎘、鉛、鉻等。美國矽谷防止有害物質聯盟SVTC的調研指出，1臺個人電腦（PC）中含有700多種化學原料，幾十種金屬和有機物：顯示器含有鉛、鎘、汞、六價鉻、聚氯乙烯塑料和溴化合物阻燃劑等有害物質；陰極射線管（CRT）含有27%左右的鉛；鐵機箱中含有鎘；開關及位置傳感器中含有汞；印刷電路板上含有鎘和溴化合物阻燃劑；電線和老式包裝均含有聚氯乙烯；芯片和磁盤驅動器含有汞和鉻[4]。

1.3 電子廢物的經濟學屬性

電子廢物不但具有高增長、危害大的特點，還具有3個不同於其他固體廢物的經濟學屬性。

（1）商品屬性

在我國現階段，電子廢物尤其是生活電子廢物，如廢舊的傢電、電腦、手機、影音器材等，還具有一定的商品屬性，即電子廢物的排放者與回收者之間是買賣關系，回收者需要付費才能得到電子廢物。而國外多通過立法明確要求，消費者有將電子廢物與生活垃圾分類免費排放的義務，有的國傢甚至還需支付相應的運輸搬運費用。

電子廢物具有一定的商品屬性，主要有三個原因：

1） 電子廢物富含可再生資源。電子廢物的各項功能雖已喪失，但其零部件和大部分材料尚具使用價值。據研究顯示，回收2噸廢舊傢電可獲得1噸鐵，與高品位的鐵礦相同；回收140噸廢舊傢電就可獲得1噸銅，而從銅礦中提煉則需200噸礦石；回收7萬噸廢舊傢電可獲得1噸金，而從金礦中提煉則需20萬噸（我國需要30多萬噸）[5]礦石。

2） 二手電器仍有相當大的需求。由於我國城鄉消費水平的差異，各區域經濟發展的不均衡，使得二手電器的需求依然存在而且巨大。目前的回收現狀也表明發達地區淘汰的廢舊傢電多通過小商販、舊貨商流向周邊或西部欠發達地區。

3） 傳統觀念的存在。勤儉節約、變廢為寶是我國的傳統觀念，我國民眾普遍認為“廢舊傢電是能賣錢的”商品。

依據勞動價值論，電子廢物中富含可再生資源，而再生資源具有使用價值，因而電子廢物是可以用來交換的商品。依據效用價值論，再生資源給回收利用者帶來瞭收益，二手電器仍能滿足欠發達地區消費者的需求，因而電子廢物仍是有價值的商品。

（2）外部性

保羅·薩繆爾森認為：外部性是指那些生產或消費對其他人強征瞭沒有補償的成本或給予瞭無需補償的收益的情形。道格拉斯·諾思認為：當某個人的行動所引起的個人成本不等於社會成本，個人收益不等於社會收益時，就存在外部性。

電子廢物富含可再生資源和有毒有害物質，處理不當會引發環境污染與資源浪費，這直接源於電子產品本身承載瞭一定量的資源和潛在的致污能力，電子產品在消費後被拋棄或放棄而成為電子廢物，電子廢物處理不當或無力處置會導致環境污染和資源浪費，直接給他人和社會造成負面影響，引起他人和社會的效用降低和成本增加，而電子產品生產者卻沒有給予相應的補償。因此，電子廢物具有環境負外部性。

（3）公共物品

格裡高利·曼昆在他的《經濟學原理》中寫到：“公共物品是既無排他性又無競爭性的物品。這就是說，不能排除人們使用一種公共物品，而且一個人享用一種公共物品並不減少另一個人對它的享用”。因此，當人們消費公共物品時就有一種“搭便車”的想法，即得到一種物品的收益但逃避瞭為此付費。公共物品由於“搭便車者”的存在，在自由經濟條件下的市場沒有有效的配置資源，導致公共物品供給不足或無法提供，共有資源過度使用，即市場失靈。

與電子廢物相關的公共物品就是環境，即人類賴以生存和發展的天然的和人工改造過的各種自然因素的綜合體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡和人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等環境資源要素。而人（包括自然人、法人及社會組織）生而擁有平等的享有適宜環境的權利，即環境權[6]。

電子產品生產者在“制造承載一定量資源和潛在致污能力的產品”而獲利的同時，埋藏下電子廢物處置不當引發環境污染和資源浪費的隱患，侵害瞭人類合法的環境權。當政府全權承擔起電子廢物的回收處理處置責任時，電子產品的生產者、消費者便充當瞭“搭便車者”，生產者在制造產品過程中沒有減少使用或替換有毒有害材料，沒有實行可拆解、環境友好的產品設計；消費者沒有降低電子產品的更換頻率，沒有減少電子廢物的排放。因此，電子廢物還具有公共物品的屬性。

2 延伸生產者責任和電子廢物管理問題

按照產品生命周期理論，一個完整的產品生命周期，包括原材料選取、產品設計、制造、流通（運輸/銷售）、使用，直至產品報廢後的回收、循環再生、處置等多個階段，是產品從“搖籃到墳墓”的一個物質轉化全過程。在這個全過程中，通常生產者對產品的責任被界定在產品的設計、制造、流通和使用階段，對於使用後階段的責任包括回收、循環再生和處置由政府承擔。面對大量不斷增長的固體廢物，以及用於廢物管理的公共支出不斷增長；面對填埋場占用大量土地資源並帶來地下水資源污染；以及焚燒廢物產生的大量有毒有害氣體污染大氣；面對公眾的生態和諧、環境保護意識日益提高，政府開始尋求新的廢物管理措施—如何促使生產者有足夠的內在動機從源頭減少廢物的產生（減少或替換產品中有毒有害材料的使用，實行環境友好的設計），並在廢物產生後進行高效的循環再生。由此，延伸生產者責任應勢而生。

2001年，經濟合作與發展組織（OECD）在《延伸生產者責任：政府工作指引》中將延伸生產者責任（Extended Producer Responsibility, EPR）定義為：“EPR是一項環境政策,該項政策將生產者對產品的實物責任和經濟責任延伸至產品生命周期的消費後階段”，“其適用范圍還將繼續擴大到如對電子電器產品的適用”[7]。

EPR預期實現三個目標：

（1）產品消費後回收、循環利用、處置責任由政府轉移給生產者；

（2）通過廢物循環利用提高資源利用效率；

（3）激勵生產者改進產品設計，從源頭減少廢物的產生，實現產品全過程環境控制。

EPR將生產者責任分為五種：

（1）產品（環境損害）責任，生產者對已經證實的由問題產品導致的環境損害負有責任。其范圍由法律規定，包括產品生命周期的各個階段。

（2）經濟責任，生產者支付產品使用後廢物處理的全部或部分成本，包括廢物的收集、分類和處置等。

（3）實物責任，生產者對產品使用後（消費後階段）的直接或間接的產品實物及其影響負有責任。

（4）信息責任，生產者有責任在產品生命周期的不同階段提供產品及其影響的相關信息。例如，環保標志、能源信息或噪聲。

（5）所有權責任，在產品的整個生命周期中，生產者保留產品的所有權，並且對其產品的環境影響負有責任。

EPR改變瞭傳統的污染後再治理的模式，強調污染控制從“末端治理”向“源頭控制”的轉變；強調環境保護從以限制制造過程為中心的生產階段控制向以降低整個生命周期環境影響為中心的綜合產品政策的轉變；強調經濟責任從單純依靠政府公共支出向多元化的費用分擔模式的轉變。

電子產品自身承載瞭一定量的資源和潛在致污能力，在使用後（消費後階段）被廢棄成為電子廢物，處理不當會導致環境污染和資源浪費。筆者稱之為“電子廢物問題”。電子廢物問題存在於電子產品生命周期的使用後或消費後階段。將EPR引入電子廢物管理中，建立電子廢物EPR制度，明確電子產品生產者為電子廢物回收、循環再生和處置的責任主體，是解決電子廢物問題的行之有效的方法。世界一些發達國傢和地區的電子廢物管理實踐也證明瞭這一點。

3 國外實行的電子廢物EPR制度

電子廢物EPR制度，就是政府制定或認可的，用以引導、促進、強制電子產品生產者承擔延伸生產者責任的一系列法律規范。 縱觀世界各國電子廢物立法，大都明確瞭電子產品生產者為電子廢物回收、循環再生和處置的責任主體，隻是在責任劃分上略有不同，主要分為兩種：生產者承擔經濟責任，第三方承擔實物責任，如德國；消費者承擔經濟責任，生產者承擔實物責任，如日本。

3.1 德國

德國依據歐盟WEEE和RoHS指令於2005年3月頒佈瞭《電子電器設備的使用、回收與有利環保處理法》（ElektroG），2005年8月13日生效。在德國電子廢物管理體系中，采取在政府的監管下，授權第三方非贏利組織統一組織、協調和監控的運作模式。德國聯邦環境保護署（Umwdt Bunddes Amt, UBA）是電子廢物回收處置的主管部門。廢舊電器登記基金會（Stiftung Elektro Altgerate Register, EAR，是由27個電子電器生產商和3個協會聯合成立的行業非贏利性組織）負責具體執行與費用分配。

在德國的電子廢物管理體系中，市政當局公共廢物管理機構免費收集傢庭電子廢物，收集費用由市政當局承擔；運輸、處理費用由生產商/進口商承擔，生產商/進口商也可指定自己的合約運輸公司和處理公司。從市政當局之後的相關作業，就是生產者責任的開始。EAR負責組織和協調從市政回收點開始的電子廢物的登記接收、從回收點到處理廠的運輸。目前，全德國范圍內由生產商提供的收集點達1450多個，廢棄電子電器產品處理機構達400多傢。該體系采取事後收費模式，根據生產商/進口商每一類產品的現有市場份額分擔實際發生的電子廢物處理費用，在生產商/進口商環節由EAR負責統一收集和支付[8]。

3.2 日本

日本1998年頒佈瞭《特定傢用電器收集和再商品化法》並於2001年4月實施。該法明確要求對於特定傢用電器（電視機、電冰箱、洗衣機、空調）的廢棄物，產品生產者承擔回收和再商品化義務，產品零售商承擔回收和交付給處理企業的義務，消費者有分類排放廢舊傢電給特定對象（零售商、回收點、處理企業）的義務，並承擔收集、運輸、處理的相關費用。

日本已建設瞭覆蓋全日本的傢電廢物回收網絡和循環再生處理工廠。日本傢電生產企業根據自願組合的方式，成立瞭由松下、東芝組成的A組回收處理體系，和由索尼、日立、夏普等其它電器生產企業組成的B組回收處理體系，兩組各自負責承擔本組別產品的回收處理，進口產品由傢電制品協會確定其回收再利用費用金額和回收處理組別。目前，A組有24個處理工廠、B組有16個處理工廠，分別擁有190個回收點，日本全國境內有近7.5萬傢零售店和上萬傢郵局可接受廢棄傢電[9]。

4 結語

將EPR制度引入電子廢物管理中，建立電子廢物EPR制度，明確電子產品生產者為電子廢物問題的責任主體，其經濟學上的含義就是政府通過新的產權安排，即電子產品交易不發生產品的所有權轉移，交易的是產品生命周期內的使用權，生產者仍保有產品的所有權和剩餘索取權，對電子廢物引發的環境負外部性以及電子產品生產者“搭便車”行為的一種規制。使電子產品生產者外溢的環境成本內部化，激勵其從產品設計、原材料選取、到生產工藝、制造流程、再到電子廢物的回收拆解、循環再生都要考慮環境因素，實現從源頭削減的全過程控制，減少電子廢物的產生，達到資源的循環利用。

發達國傢和地區的電子廢物管理成功經驗值得我國借鑒，但在我國現階段，電子廢物尚具有商品屬性，東西部、城鄉之間生活消費水平差異仍然存在，要求消費者付費排放電子廢物基本不可能；國內傢電行業競爭激烈已處微利時代，還要面對國際市場的“綠色壁壘”，要求生產者同時承擔電子產品使用後（消費後階段）的全部延伸生產者責任，也不切合實際。因此將EPR制度引入我國電子廢物管理勢在必行，可重新劃分EPR的責任種類和范圍分階段實施：現階段，生產者可隻承擔經濟責任，即按產量向政府繳納廢舊傢電及電子產品處理基金，電子廢物的回收、循環再生、處置的實體責任由政府承擔。政府利用處理基金和財政收入補貼回收商和處理企業，再輔以稅收、融資等各項經濟激勵政策，逐步培育電子廢物資源再生產業的企業化運作、市場化經營。在這一過程中，政府分階段將延伸生產者責任全部轉移給生產者承擔，既解決瞭電子廢物引發的環境污染和資源浪費問題，也保證瞭傢電行業、電子廢物資源再生產業的競爭有序發展。